¿Apertura total del sector eléctrico a la inversión privada requiere cambios en la Constitución?

Abrir totalmente los sectores estratégicos a la inversión privada requeriría realizar modificaciones a la Constitución de Montecristi vigente desde el 2008, coinciden analistas económicos y constitucionalistas.Este debate cobra fuerza en medio de la crisis energética que afronta el país y para la cual se ha planteado como parte de la solución que la empresa privada pueda financiar y levantar, sin restricciones constitucionales, proyectos de generación de electricidad para su propio uso y para aportar al Sistema Nacional Interconectado.En el artículo 313 de la norma suprema se define a los sectores estratégicos como “aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social”. Se considera como tales a la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley. Y se señala que el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, “con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia”.En los artículos siguientes hasta el 315 se desarrolla cómo el Estado puede, justamente, administrar, regular, controlar y gestionar estas áreas.Puntualmente, el 316 indica que “el Estado podrá delegar la participación en los sectores estratégicos y servicios públicos a empresas mixtas en las cuales tenga mayoría accionaria”, y que, además, “el Estado podrá, de forma excepcional, delegar a la iniciativa privada y a la economía popular y solidaria el ejercicio de estas actividades, en los casos que establezca la ley”.Es decir que la participación de la empresa privada en estos sectores será ocasional y bajo los parámetros de las leyes específicas para cada uno sin que el Estado pierda la tutela. El analista económico Alberto Acosta Burneo, editor de la publicación especializada Análisis Semanal, considera que la solución de fondo para el problema energético es realizar una reforma constitucional.“Eliminar el concepto de ‘sector estratégico’ = monopolio estatal. La Constitución debe prohibir todos los monopolios, públicos y privados”, posteó hace pocos días en su cuenta de X.En la última edición de Análisis Semanal se señala que el origen del problema eléctrico es que “Ecuador tiene un marco constitucional y legal que pone al Estado al centro de toda actividad económica”.En los sectores estratégicos no funciona el mercado, se explica. “El Estado fija precios y tarifas, los controla y regula, y además, el Mandato Constituyente n.º 15 autorizó al Consejo de Electricidad a establecer una tarifa única, eliminando el concepto de costos marginales en generación e ignorando los componentes de inversión para la expansión de la transmisión y distribución”.La publicación reseña que el Plan Maestro de Electricidad 2016-2025 estimaba que el sistema ecuatoriano requería inversiones por $ 12.679 millones: expansión de la generación, $ 6.150 millones; expansión de la transmisión, $ 1.793 millones; y expansión y mejoras en la distribución, $ 4.736 millones.Según este plan, la necesidad de financiamiento se elevaría aún más si se contemplaba un cambio de matriz productiva, llegando a $ 15.982 millones.Se estimaba que el grueso de estos recursos provendría de nueva deuda con organismos multilaterales y con China. Y que, adicionalmente, habría una importante inversión privada a través del esquema de asociaciones público-privadas (APP). Pero nada de esto se cumplió, y el marco legal actual tampoco abrió la puerta a la inversión privada. “Como resultado, el sector eléctrico ecuatoriano entró en una crisis por insuficiente inversión”, menciona Análisis Semanal. Es por ello, según Acosta Burneo, que la solución a la crisis del sector eléctrico ecuatoriano es “una inversión masiva”. “Sin embargo, esto no será posible si se mantiene el modelo estatista en donde el Estado es el único inversor y, solo por excepción, se tolera la inversión privada”. Gabriel Secaira, quien es consultor energético, coincide en que es necesario cambiar estos artículos de la Constitución para abrir la inversión privada en los sectores llamados estratégicos.“La Constitución manda a que sea únicamente el Estado el que provea los servicios tanto de energía como de agua y otros. Solo cuando no disponga de los recursos necesarios los puede delegar al sector privado, y para hacerlo hay una serie de leyes, reglamentos, regulaciones y resoluciones que norman este mandato... Entonces, hay que reemplazar esos artículos constitucionales permitiendo que el sector privado participe sin restricciones, es decir, abrir el mercado para que la inversión privada intervenga tanto en generación, transmisión y distribución de energía... con la debida garantía para que el empresario recupere su inversión y tenga un margen de utilidad razonable, y que así el suministro y la contratación puedan darse entre un generador privado y el usuario final”.Aclara que no se trata de hacer “privatizaciones”, algo que “tanto temor produce en ciertos sectores”, sino flexibilizar las normas para delegar definitivamente al sector privado la administración, operación y mantenimiento, por ejemplo, de las centrales de generación de energía estatales (...). Por otro lado, la Corporación Nacional de Electricidad debería ser la responsable no solo de la generación y la transmisión, sino también de la distribución; y en el caso de la generación, únicamente como el ente que regule y controle. Las distribuidoras solo deben hacer eso, distribuir, no deben tener activos de generación con lo cual esconden su gestión, igualmente debe permitirse comercializar la energía al sector privado de tal modo que ellos también compren energía al Estado y la puedan vender al usuario final”, dice Secaira. Pero el economista Pablo Dávalos, asesor de los movimientos indígena y sindicalista , opina que “ya existe un marco legal para la privatización de la energía eléctrica”, pero que el problema son la liberalización y desregulación de los precios al consumidor.“En el caso de la energía, ya se hizo el cambio legal para que las empresas privadas puedan entrar a la generación y transmisión, pero el precio final del kilovatio hora está regulado, y eso es lo que impide la participación del sector privado”, comenta.A su juicio no se necesita ninguna reforma constitucional. “La Constitución en el artículo 313 define los sectores estratégicos y en el 315 establece a las empresas públicas para su manejo. Pero la privatización no es la transferencia de la propiedad, sino la concesión del servicio. No se está transfiriendo la propiedad, sino regulando un servicio bajo la forma de concesión en donde el Estado se transforma en entidad delegante. Eso ya está en la Ley de Eficiencia Energética de Daniel Noboa”, dice. En tanto que la constitucionalista Verónica Hernández manifiesta que si bien los sectores estratégicos son de manejo exclusivo del Estado, eso no significa que no puede delegarlo de manera excepcional a la iniciativa privada.La jurista cita la sentencia 42-10-IN/12 76 referida al manejo de los hidrocarburos en la cual la Corte Constitucional ratifica que la delegación al sector privado se hará “en los casos contemplados en la ley de la materia o sector pertinente”, reiterándose que en lo atinente a los casos de excepción “deberán ceñirse a lo establecido en la ley correspondiente y a lo regulado por las autoridades competentes de la administración pública o Gobierno central, que tengan dicha atribución legal”.Hernández explica que la vía que se use para hacer cambios constitucionales en estos apartados depende de cómo se considere a los sectores estratégicos.“Sería una reforma parcial si se los considera como parte de la estructura del Estado, pero habrá quienes aleguen que se requiere de una Asamblea Constituyente por afectar derechos. Por ejemplo, el agua, que es un sector estratégico y un derecho. Entonces, si afecta derechos no podría ser por reforma, jamás”, señala ella.En el caso de ser una reforma parcial, el mecanismo que establece la Constitución es que se remita a la Asamblea Nacional, que debe tratarla y aprobarla en dos debates, y luego pasar a aprobación del pueblo en un referéndum. En tanto que la instalación de una Asamblea Constituyente requiere de la convocatoria a una consulta popular con el estatuto de su funcionamiento, luego la elección de los constituyentes que elaborarán el texto y, finalmente, un referéndum para aprobar o negar lo que resulte de ella. (I)

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